于众，西域诸国并不知情，宣帝亦未下旨册封常惠为首任西域都护。

未几，宣帝遣郑吉代常惠筹备西域都护府事宜，郑吉于宣帝地节二年（公元前68年）以侍郎之身屯垦渠犁。

史书上说，郑吉，会稽人（今浙江绍兴人），在年轻的时候，“以卒伍从军，数出西域，由是为郎。吉为人强执，习外国事。”

宣帝另有绝密诏书交予常惠。

诏书中言：“爱卿智勇兼备，实乃朕之肱股之臣。今特命汝率七千精锐铁骑，深入西域腹地，适应水土及作战之习惯，详探当地地势山川等情，务须觅得一隐蔽且可行之途，以至楼兰，以备日后与赵充国将军所率大军协同作战之用。待时机成熟，赵充国将军由南线向楼兰国主攻，汝则从北线突袭楼兰国，必能出其不意，克敌制胜！此外，吕凯现正忙于操练之五千骑兵队伍，届时亦将归爱...

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